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生活垃圾处理服务供给短板及解决之道

    垃圾围城的警钟长鸣,以广州为代表的各大城市纷纷掀起了有益探索,不过,垃圾服务供给方面短板不少,亟须引起重视。只是需要明了并解决的问题是:生活垃圾处理服务供给有哪些短板?其解决之道又在哪里?

生活垃圾处理服务供给短板及解决之道
  
  “十二五”期间,生活垃圾分类处理成为共识,广州等地摸索出复制性较强的生活垃圾分类模式,如垃圾分类第三方服务模式,生活垃圾处理设施建设全面推进,尤其是焚烧处理设施建设取得了突破性进展,在运行焚烧厂达到166座,焚烧处理垃圾量比例上升到27%。
  
  但生活垃圾处理量仍在高速增长,而生活垃圾处理服务供给方面又存在诸多短板,致使生活垃圾处理能力严重不足,多地预警“垃圾围城”,生活垃圾处理服务供给形势严峻,急需引起重视和思考。
  
  生活垃圾处理服务供给有哪些短板?
  
  处理路线单一,处理设施建设周期长,难落地,生产者责任流失等
  
  短板之一:处理路线单一
  
  生活垃圾处理的推荐路线是“焚烧处理+填埋处置”,主要处理方式为焚烧(目前主要处理方式仍为填埋处置)。这种处理路线有一个严重短板,即需要不断扩大焚烧处理能力,而且,焚烧处理设施的建设速度赶不上垃圾处理量的增大速度。
  
  焚烧处理设施的建设周期较长,从立项到建成投产一般需要4年之久,而且,焚烧处理的实际处理能力具有刚性,正是基于这两个特性导致焚烧处理设施不能一劳永逸地解决垃圾处理问题。
  
  如日均生活垃圾处理量超过15000吨/日和年增长率高达5%以上的广州市,一座2000吨/日处理能力的焚烧处理设施刚建成,垃圾增量便超过了2000吨/日。一旦垃圾处理能力出现新缺口,意味着新设施刚建成,又得马上筹建新设施,如此往复,乃至形成恶性循环,这也是焚烧填埋为垃圾处理主要方式的建设之困。
  
  短板之二:处理设施建设周期长、难落地
  
  因土地供应紧缺、居民生态环境和健康保护意识较强、垃圾及垃圾处理的邻避性和长期以来垃圾处理服务供给需求分离等因素,导致生活垃圾处理设施建设呈现两个短板:一是生活垃圾处理设施落地异常艰难,个别城市焚烧填埋设施落地需要5年以上之久,致使这类设施的建设期长达10年甚至更长;二是生活垃圾终端处理设施分布极不合理,处理设施多位于行政区划边界或经济发展较落后镇,导致垃圾运输距离长和运输成本高,激化处理设施所在地的不满情绪。
  
  短板之三:生产者责任流失
  
  除已排放垃圾的处理服务供给外,生活垃圾处理服务供给还包括生产者源头减量和回收利用服务的供给。目前,国内普遍存在生活垃圾处理服务供给生产者责任流失现象,包括制造、运输、商家和快递等生产环节在内的商品生产者把寄生在商品内的产品废弃物转嫁给消费者,甚至有不良商贩故意增多产品废弃物以获取更大利润,无视垃圾减量和回收利用责任;消费者在通过拥有物质产品而获得使用功能的同时,也背负了垃圾减量与分类回收的责任,这也是垃圾处理服务供给与需求相分离的一种表现形式。
  
  “十三五”期间,我国国民经济仍将以中高速增长,一些地区国民经济甚至高速加速增长,加上电子商务与快递业的飞速发展导致产业结构和生产、消费方式改变,在生产者责任流失情况下,生活垃圾产量和处理量都将以与国民经济增速相近甚至更高的速率增大。
  
  短板之四:垃圾及垃圾处理的社会性弱化
  
  长期以来,政府不仅承担了政府应尽的建章立制、规范监督和应急保障等职能,还承担了垃圾处理和管理垃圾处理职能,如在已排放垃圾的处理服务供给方面。目前主要方式是政府主导,政府决定垃圾怎么处理、服务怎么分配,供给与需求被政府分离,弱化了垃圾及垃圾处理的社会性。在垃圾处理服务供给与需求分离情况下,资源配置效率差、行业竞争力低下,商品生产者、垃圾排放者、已排放垃圾处理服务者等相关主体责任流失,最终体现就是垃圾处理体系不健全和垃圾处理能力不足。
  
  解决之道在哪里?
  
  政府转变职能,引导市场,提高资源配置,均衡供给需求
  
  在很多地方,面临的现实问题是,虽经百般努力,生活垃圾处理能力却仍无实质性提高。例如,某市10年间只建成1座2000吨/日处理能力的焚烧发电厂,最后却不得不投资逾7亿元在原垃圾填埋场挖潜以缓解围城困境。这显而易见的是生活垃圾处理服务供给出现问题。为此,笔者对补齐生活垃圾处理服务供给短板提出以下建议。
  
  建议一:建立基于供求过程优化组合的垃圾综合处理体系,保障供求均衡。
  
  建议将生活垃圾处理路线调整为“源头减量与分类排放 已排放垃圾集中二次分选 物质回收利用和易腐有机垃圾生化处理 焚烧处理 填埋处置”,推动垃圾衍生燃料的制作与应用,逐步建立起源头减量与分类排放、物质回收利用、能量回收利用和填埋处置并重的垃圾综合处理体系,并对各种处理方式合理定价。
  
  建议二:建立生活垃圾处理服务跨域合作机制,提高垃圾处理的效率效益。
  
  建议下列4种情形下,推动垃圾处理跨行政区划合作(以下简称“跨域合作”):一是如广州、上海、北京这样的一线城市,本地土地资源紧张而资金充足,有意愿寻求外地提供垃圾处理服务;二是如珠三角、长三角、京津冀这样的都市圈区域,它们的地域相邻、交通便捷、联系紧密和产业互补,同城化趋势明显,出于功能布局需要,有必要统筹垃圾处理;三是一些人口较少地区,本地垃圾处理量小乃至形不成垃圾集中处理的规模效应;四是经济欠发达地区需要外地提供垃圾处理资金等资源支持。
  
  建议三:创新商业模式,发挥行业协会作用,落实生产者责任延伸制度。
  
  推动生产生活融合,鼓励生产者从销售物质产品向销售产品的使用价值(功能)转变,促进生产者负责快递包装垃圾、废旧动力电池等大宗垃圾的源头减量和回收利用责任。不仅承担起包装信息告知责任和环境保护知识教育责任,更要承担起经济责任、物质回收利用责任和环境损害补偿与赔偿责任,切实落实生产者责任延伸制度。
  
  可借鉴德国建立包装业协会的经验,相关行业组建垃圾回收利用协会或联盟,建立垃圾回收利用基金,鼓励清洁生产和绿色包装,创新商业模式和垃圾回收利用方式方法,打造商品制造、配送、垃圾回收与利用产业链。
  
  建议四:转变政府管理垃圾处理的职能,注重政府引导垃圾治理的职能,保障政府、企业、公众良性互动和共治。
  
  明确政府、企业与公众分工,确保企业和公众的权利,促使政府专注于建章立制、规范监督和保障供给,形成政府依法行政和社会自主自治的局面。政府保障供给的作用主要是保障垃圾处理产业化和产业发展、保障垃圾处理的行业利润、参与应急保障等公益性较强的垃圾处理服务作业,而非包揽垃圾处理服务。
  

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