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突破垃圾围城路有几条?

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国务院日前发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发﹝2014﹞60号),要求垃圾处理行业创新投融资机制,吸引社会资本进入,促进垃圾处理主体多元化。在破解垃圾围城危局的同时,谋求垃圾处理可持续发展。


近年来,一些地方深入推进垃圾分类处理工作,力争打赢破解垃圾围城危局的攻坚战。同时,优化治理体系,构建可持续发展的垃圾处理体系。但现实情况却不容乐观。


以广东省广州市为例,一方面,破解垃圾围城危局仍是第一要务。目前,广州市生活垃圾日均清运量达1.4万吨,而日处理能力仅5000吨,总缺口高达9000吨。中心城区兴丰填埋场仅能维持到2015年底,番禺区填埋场库容基本用完,南沙、萝岗没有垃圾处理设施,花都、增城、从化填埋场库容将相继告罄。如不加速推进垃圾处理设施建设,“十二五”末期全市范围将面临垃圾围城危局。


另一方面,优化垃圾处理体系仍是第一目标。广州市垃圾处理体系不健全,忽视了垃圾全程、综合和多元治理。垃圾处理被分割成前端末端,片面强调焚烧填埋,设施建设模式僵化,投资主体单一,融资渠道狭窄,财政补贴不能合理分配到垃圾处理全过程。导致源头减量、垃圾分类、收运与末端处理不能均衡发展,设施建设速度缓慢,垃圾处理方式比例严重失调,生活垃圾78%填埋,21%焚烧。


此外,建设模式已成为阻碍广州市垃圾处理增能强效的瓶颈问题。广州市垃圾处理建设模式僵化且单一,几年来坚持“政府征地—企业投融资、建设、运营及拥有(BOO)”建设模式。建设投入仍以财政资金和银行贷款为主,投融资主体和建设主体单一,缺少竞争性。同时,这种模式加重了企业负担,致使设施建设推进缓慢。“十二五”期间广州市垃圾处理设施建设总投入高达87亿元,其中,破解垃圾围城危局需建设投入67亿元,2015年实现100%无害化处理需增加投入近20亿元,建设压力大。由于项目数量多、分布广,处理对象既有混合垃圾又有分类垃圾,所用技术工艺不尽相同,建设协调耗时耗力,时间紧,任务重,一家企业实难胜任。


鉴于此,笔者认为,要破解垃圾处理方面存在的问题,必须创新投融资模式,创新建设模式,开放市场,吸收社会力量参与,充分发挥社会力量的作用。


首先,要吸收社会力量参与生活垃圾处理。国务院最近批转的16部委关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见(国发〔2011〕9号)要求“采取有效的支持政策,引入市场机制,充分调动社会资金参与城市生活垃圾处理设施建设和运营的积极性。”国务院日前发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发﹝2014﹞60号),更具体地要求垃圾处理行业从垃圾排放权、处理价格、投融资模式、财政补贴等方面创新投融资机制,吸引社会资本进入,促进垃圾处理主体多元化。


因此,应建立健全项目建设管理的市场化机制,形成设施建设的多元化投资主体,多座设施同时开工建设,多种技术互补并存,构建有效的竞争格局,加快推进设施建设,提高设施建设与运营水平。同时,加快形成垃圾处理骨干企业,促成“主体多元化,营运企业化,管理专业化”格局,维持良好的垃圾处理秩序和提供广泛、公正、优质的垃圾处理服务。


其次,要创新建设模式。充分发挥社会力量作用,实现垃圾处理社会、环保和经济综合效益最大化。


可围绕土地利用和垃圾处理环节的市场化能力创新建设模式。以往建设模式大多建立在政府征地基础上,只权衡投资、建设营运与固定资产几方面的权属利弊,并没有考量垃圾处理各环节的市场化能力,建设模式不是政府投资建设企业管理就是政府征地BOT及其演变模式。现阶段,一些城市垃圾处理面临征地引起的公众抗争和社会化引起的公益私利保障两个课题。因此,选择建设模式时,应充分考虑土地利用和垃圾处理环节市场化能力两个因素。


填埋场建设应采用狭义公私合营(PPP)模式,政府全程参与建设与营运。填埋处置占地大,土地生态恢复周期长,宜政府征地;填埋处置市场化能力最弱,且填埋场是垃圾处理的应急设施,宜政府占主导地位,采用公私合营(PPP)模式经营,既可减轻财政投资压力,又可有效权衡公益与私利、公平与效益两对矛盾。


建议垃圾分类服务、收运、物质利用、能量利用采用土地租赁方、资金拥有方和技术拥有方合股经营模式,解除资金、技术、土地制约,化解公众抗争,加速推进设施建设进度,提高设施营运管理水平。这些环节市场化能力较好,土地生态恢复期较短,可采用完全市场化模式。从化解公众抗争角度考量,推荐土地租赁方与资金、技术拥有方合股经营,政府购买服务,加强准入退出许可和监督管理。


目前,社会存在大量闲散资金和一定量的闲置集体土地,一些有实力的企业也有意进入垃圾处理行业发展,应鼓励、引导这些社会力量积极推进,转化成实际能力,促成生活垃圾处理增能强效。


 


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