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政府采购被称为“阳光下的交易”。然而近几年，因为频频爆出的“天价采购”“黑心采购”等问题，成为社会关注的热点。其问题的背后，与政府采购法实施12年而与之配套的实施条例缺失有关。
27日，国务院正式公布政府采购法实施条例。条例于今年3月1日实施。各界期望，以条例为契机，从制度上推进政府采购的规范化、法治化进程，堵住寻租腐败的黑洞，让政府采购真正回归阳光、公平、公正。
剑指“质次价高”“豪华采购” 新增政府采购需求管理
采购的U盘变身iTouch4、斥资千万元购买10万套“次品”课桌椅、十多家企业竞争报价最高者竟中标……近年来，政府采购领域屡屡出现质次价高、豪华采购等问题，“买贵不买对”“买人参的钱买萝卜”等采购乱象饱受诟病。
“这些问题很大程度上与过去对政府采购需求管理不足相关。”中央财经大学政府管理学院教授徐焕东说，由于一直以来缺乏从法律层面明确采购需求管理问题，没有具体的采购需求说明、论证等要求，也没有相关责任规定，导致一些政府采购买了不该买的东西，一些本来不需要或过于奢侈的东西大量采购。
目前，我国年政府采购资金规模已近2万亿元，带动了一个超过20万亿元的公共采购大市场。徐焕东认为，引导政府采购领域规范发展，仅靠加强采购程序监管是不够的，还需要强化政府采购的源头和结果管理。
新出台的实施条例一大突破，就是明确了采购需求的内容，如规定采购人应当科学合理确定采购需求，明确采购需求成为政府采购的重要目标和依据，并规定采购标准应当依据经费预算标准、资产配置标准和技术、服务标准确定等。
全流程“阳光化”压缩“暗箱操作”空间
据媒体报道，湖北一乡镇计生办曾以购电脑设备、印刷宣传资料等发票报销3.5万元，其所得款项全都用于发放端午节、中秋节福利；也有不少地方，一把手频频插手政府采购，甚至直接指定企业中标或为输送利益企业量身定制采购标准……
这些“暗箱操作”的政府采购乱象背后，总离不开乱伸的“权力之手”，暴露出政府采购全链条中存在的寻租、腐败黑洞。
针对这些问题，条例规定，项目信息必须公开；政府采购项目信息应当在指定媒体上发布；采购项目预算金额应当在采购文件中公开；中标的单一供应商名称必须在指定媒体上公示。此外，采购文件、中标、成交结果、采购合同也必须公开。投诉处理结构也必须公开。
“政府采购合同公开体现里程碑式的进步。”南开大学法学院教授何红锋说，虽然政府采购法要求公布政府采购结果，但并未要求公开政府采购合同，公众、未中标或者成交的供应商无法了解政府采购合同的全部内容，此次条例要求公开采购合同，将大大提高政府采购信息透明度，强化公众对政府采购的监督。
但专家表示，增加政府采购透明度，决不仅仅是条例的几款条文就能完全解决的，要贯彻到实际操作过程中，必须有严格的监督，对不按规定公开的单位、机构和具体责任人，要依法进行处罚。同时依靠现代网络信息技术，通过建立统一的采购网络平台，让社会各方面广泛参与和监督，这样才能真正提高政府采购的公开和透明。
【 附：
受理质疑 代理机构如何交出答卷
质疑是政府采购法为供应商提供的重要法律救济途径之一，是提起投诉、行政诉讼的前置程序。当前，随着政府采购制度的不断发展与完善，越来越多的供应商选择这一途径维护自身权益。那么，供应商质疑的内容主要集中于哪些方面？作为受理供应商质疑的重要主体，代理机构该如何应对并减少质疑发生？笔者结合实践浅谈几点心得。
质疑内容详细具体
实践中，供应商的质疑内容主要包括以下几个方面。
一是对资格条件的质疑。有的采购人为了选择一个资质等级高、企业实力强、业务范围广的中标人，往往采取一些手段提高供应商的入市门槛，如增加资质种类、提高注册资金等。实践中，这一行为非常容易引发供应商的质疑。
二是对技术要求的质疑。这种情形多出现于设备采购项目中，供应商的质疑理由主要是项目技术参数具有倾向性。当然，部分想参与投标却无法达到招标文件要求的供应商，也时常试图通过质疑达到修改项目技术参数的目的。而事实上，正是部分采购人及代理机构从业人员的专业性不强，给了供应商可乘之机。
三是对获奖证书、业绩加分的质疑。有的采购人为了选取有类似项目经验的中标人，往往要求供应商提供获奖证书，并对同类项目业绩进行加分。同时，由于评标专家在现场很难根据一纸证书或合同来辨别其真伪，个别企业铤而走险伪造资质材料。这些行为都是引发供应商质疑的重要原因。而众所周知，处理此类质疑难度较大，取证过程较为复杂且难以得出实质性结论。
四是对专家打分情况的质疑。在政府采购领域，由于评标专家专业水平及综合素质的参差不齐，个别项目存在倾向性打分的现象，十分容易引发质疑。同时，实践中也不乏个别落标供应商无中生有，故意通过质疑要求公布专家打分明细的情形。
五是对中标结果的质疑。报价分最高却没能中标，对此，供应商容易认为项目存在暗箱操作的现象，并提出质疑，这种情况多出现于工程项目中。
发挥质疑的纠错作用
对于上述质疑内容，代理机构应如何应对？笔者认为可以从以下三点着手。
首先，摆正心态。政府采购法赋予了供应商质疑投诉的权利，代理机构工作人员应认真听取供应商意见，耐心作出解释与说明，以此推动政府采购活动有序进行。第二，熟悉相关法律法规、质疑处理程序及依据，严格按照《政府采购供应商投诉处理办法》和各地有关政府采购供应商投诉处理操作规程中规定的程序去受理质疑。第三，与供应商代表进行充分沟通，讲清其中的责、权、利。
不过，在政府采购活动中，如何有效发挥质疑的纠错作用，最终避免和减少供应商的质疑，更为重要。
作为代理机构，首先应认真编制采购公告和采购文件，尤其在设置资格条件、技术条件及评分标准时，要以法律法规为依据，使其具有科学性和规范性，充分体现政府采购的公开、公平、公正。
其次，严格按照政府采购法规定的程序开展采购活动。无论是公告发布媒体还是公告发布时间和时效等，一定要符合相关法律的规定。同时，评标委员会的组成要科学、合法，开标、评标、定标的组织实施要严谨，责任明确，职责到人。
再其次，要确保专家评审的公正性。督促专家独立、公正地进行评审，不受外界因素影响，不掺杂个人利益，不被采购人代表的意见所左右等。
最后，做好有关《政府采购供应商投诉处理办法》和地方政府采购供应商投诉处理操作规程的宣传工作，避免供应商随意质疑。同时，一旦发现供应商违规质疑等，一经查实即严肃处理。
总之，供应商质疑处理工作的法律系和政策性较强，代理机构受理时有理有据且法律适用准确，能有效避免与化解各种矛盾和纠纷，既能保障供应商的合法权益，又能保证采购人、代理机构的利益，从而确保政府采购活动顺利进行。】
规范评审专家行为 失信者将受惩戒
政府采购工作专业性强，聘请懂行的社会人士担任评审专家，是政府采购通常采用的方式。但由于专家评审的权利、义务、责任等法律规定不明确，现实中出现诸多专家不“专”、专家难“责”、专家操纵等实际问题，一定程度上影响了政府采购的质量和效率。
此次为保证评审专家公平、公正评审，条例对政府采购评审专家的入库、抽取、评审、处罚、推出等环节作了全面规定，旨在确保专家“随机”产生，防止评审专家终身固定。
同时，强化对评审专家的失信惩戒，对其不良行为予以记录，纳入统一的信用信息平台；针对评审专家不同违法行为的性质，区别设定相应的法律责任，包括其评审意见无效，不得获取评审费，禁止参加政府采购评审活动，给予警告、罚款、没收违法所得的行政处罚，依法承担民事责任，依法追究刑事责任等，使其从业受限、经济上付出代价。
徐焕东说，条例对专家行为的规范，对促进政府采购工作的规范化和科学化有积极作用，但在具体专家选拔、培训、抽取、使用、轮换等方面，还需要更多细致和创新的工作。
【 附：
李克强为政府采购“支招”
12月31日，李克强在国务院常务会议上，为如何公平推进政府采购“支招”。
“能不能设计一个随机选择专家评审的办法，让专家在自己不知情的情况下被选中，让企业不知道该找谁‘走关系’，从而最大限度压缩可能的寻租空间？”他说。
当天的会议审议通过了《中华人民共和国政府采购法实施条例（草案）》。李克强说，更多运用政府采购，让政府从“什么都自己干”的大包大揽，转变为更多通过购买服务的方式调动社会力量，这是市场化改革的重要举措。但政府采购的对象如果由政府自己“拍板”，很容易造成官商勾结的寻租、腐败，还要引入评审专家的机制。
“这些评审专家，既要有专业的知识背景，又必须做到遵守规则。这些专家如何产生，也需要一套‘随机抽取’的规则。”他说。
用一套严密的制度、规则设计，让“糖衣炮弹”无处可打。
今年9月，天津海关负责人向前来考察的李克强展示了他们“两随机”的抽检方式：无论是需要开箱检验的货品，还是负责检验的工作人员，都由计算机程序随机抽取，这样过关的企业不知道自己是否会被检查，也不知道会被谁检查，“想作弊都不知道找谁”。
李克强当场高度赞许这一方式“是一种创造”，完全压缩了寻租交易的空间。在2014年12月31日的常务会议上，他说，很多需要审批、“拍板”的工作，专家和工作人员一旦固定，成为“终身制”，就会出现寻租、产生腐败。
“比如职称和其他一些评定项目，可以说是‘乱象丛生’啊！”李克强说，“有些评审告诉我，每年一到评定的时候，电话不断、信件不断，逃都逃不掉！”
一位参会者接过话头坦承，这是一个“普遍性的问题”。政府采购前，那些参与采购的企业都会千方百计地四处打听，“谁是专家就拿‘糖衣炮弹’打谁”。
“所以啊，我们就要有一套严密的制度、规则设计，让‘糖衣炮弹’无处可打！”李克强说。
程序公正在一定程度上决定了内容是否公正、实质是否公正
李克强还以高考阅卷的过程举例，说明“随机”的制度设计如何保证公平。“我们为什么认为高考相对公平？因为评卷老师是封闭阅卷，每份试卷的名字也是密封的。这就让学生不知道谁在改他的卷子，老师也不知道自己改的是谁的卷子，从制度上保证了公平。”
他说，终身固定的评审专家很可能会“害了他们”，一定要保证“随机”的原则，让专家不知道自己是否会被选中，企业也不知道找谁“走后门”。他还建议说，如果政府采购的金额非常巨大，可以考虑像高考阅卷一样“封闭决策”，从而真正让政府采购公平公正，而不会沦为少数人攫取利益的“走过场”。
李克强最后强调，这套确保专家“随机”产生的程序设计完毕后，一定要写入法规，让违背程序、暗箱操作的采购行为和部门受到应有的处罚，这样政府采购才能更大规模向前推进。
“程序公正在一定程度上决定了内容是否公正、实质是否公正。”他说，“一定要在制度上阻塞寻租空间，推进政府采购这个市场化的改革，为更多公共产品和公共服务开一扇更大、更公平的门。”】
增列34种违法情形 铁腕追责促公平公正
供应商将政府采购合同转包、提供假冒伪劣产品的，将被追究法律责任；政府采购当事人违反政府采购法和实施条例，给他人造成损失的，将依法承担民事责任……
针对近几年政府采购经常出现违法采购结果无人负责、责任无法追究等问题，条例进一步细化了采购人、采购代理机构、供应商等主体的违法情形及法律责任，使责任追究有法可依。
此次实施条例增列的违法情形有34种之多，例如采购人、采购代理机构通过对样品进行检测、对供应商进行考察等方式改变评审结果，供应商中标或者成交后无正当理由拒不与采购人签订政府采购合同以及供应商之间恶意串通的具体情形等，针对采购人、采购代理机构、供应商的违法情形，明确规定给予限期改正、警告、罚款，同时还要追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的法律责任。
清华大学公共管理学院法学教授于安说，条例是国务院为实施政府采购法发布的第一个综合性行政法规，其严格规定法律责任，将极大改善政府采购法的执行力和约束力，提高政府采购法律秩序的保障水平。
强化政府采购政策功能 绿色产业和中小企业将受益
政府采购使用的是财政性资金，各国普遍重视政府采购的政策功能，发挥政府采购的宏观调控作用，实现支持国家经济和社会发展的特定目标。
政府采购法规定，政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等。但实践中这一政策功能发挥得并不够充分，影响了国家特定目标的实现。
财政部财科所研究员贾康说，针对这一问题，条例着力强化优化政府采购的政策功能和调控功能，通过一系列具体和尽量细化的规定，完善了制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施，有利于更好实现节约能源、保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等目标，落实好条例将有益于绿色产业、中小企业的发展。
一部实施条例缘何 12年千呼万唤始出来
我国的政府采购法于2003年1月1日起开始实施，为何相关的实施条例到12年后的今天才得以出台？有专家指出，经济、社会转型冲突，社会变革中部门利益纠葛，是一些法律法规长时间难产的根本原因。
目前，调整我国政府采购行为的法律是政府采购法和招标投标法。两部法律之间却存在诸多矛盾与冲突，在某种程度上也影响了政府采购制度改革的顺利推进。
事实上，有关政府采购法实施条例的起草工作，财政部早在2003年4月就已启动，并形成了实施条例送审稿，于2005年1月报请国务院审议。
此后，几乎每年的国务院年度立法计划都将制定实施条例列入其中。特别是在《国务院2009年立法工作计划》中，首次将实施条例列入“力争年内完成的重点立法项目”。《政府采购法实施条例》的长期缺位，反映的是中国立法环节的某种现实与无奈。
【招标关注】《政府采购实施条例》的21大看点
看点1：何为重大违法记录得以明确。
《条例》规定，政府采购法第二十二条第一款第五项所称重大违法记录，是指供应商因违法经营受到刑事处罚或者责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚。
看点2：认定"质量和服务相等"有法可依。
《条例》规定，政府采购法第三十八条第五项、第四十条第四项所称质量和服务相等，是指供应商提供的产品质量和服务均能满足采购文件规定的实质性要求。
看点3：五种情形采购人员及相关人员须回避。
《条例》规定，在政府采购活动中，采购人员及相关人员与供应商有下列利害关系之一的，应当回避：
（一）参加采购活动前3年内与供应商存在劳动关系；
（二）参加采购活动前3年内担任供应商的董事、监事；
（三）参加采购活动前3年内是供应商的控股股东或者实际控制人；
（四）与供应商的法定代表人或者负责人有夫妻、直系血亲、三代以内旁系血亲或者近姻亲关系；
（五）与供应商有其他可能影响政府采购活动公平、公正进行的关系。
看点4：委托代理协议须明确代理范围、权限和期限。
《条例》规定，政府采购法第二十条规定的委托代理协议，应当明确代理采购的范围、权限和期限等具体事项。
看点5：分散采购有了定义。
《条例》规定，政府采购法所称分散采购，是指采购人将采购限额标准以上的未列入集中采购目录的项目自行采购或者委托采购代理机构代理采购的行为。
看点6：通过考察改变中标结果要追责。
《条例》规定，采购人或者采购代理机构不得通过对样品进行检测、对供应商进行考察等方式改变评审结果。通过对样品进行检测、对供应商进行考察等方式改变评审结果的依照政府采购法第七十一条、第七十八条的规定追究法律责任。
看点7：采购需求制定有了更具体要求。
《条例》规定，采购人、采购代理机构应当根据政府采购政策、采购预算、采购需求编制采购文件。采购需求应当符合法律法规以及政府采购政策规定的技术、服务、安全等要求。除因技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求外，采购需求应当完整、明确。采购人、采购代理机构违反这些规定导致无法组织对供应商履约情况进行验收或者国家财产遭受损失的，依照政府采购法第七十一条、第七十八条的规定追究法律责任。
看点8：三种情况可认定为供应商"应知其权益受到损害之日"。
《条例》规定，政府采购法第五十二条规定的供应商应知其权益受到损害之日，是指：
（一）对可以质疑的采购文件提出质疑的，为收到采购文件之日或者采购文件公告期限届满之日；
（二）对采购过程提出质疑的，为各采购程序环节结束之日；
（三）对中标或者成交结果提出质疑的，为中标或者成交结果公告期限届满之日。
看点9：公共服务项目采购需求的确定须公开征求意见。
《条例》规定，政府向社会公众提供的公共服务项目，应当就确定采购需求征求社会公众的意见。
看点10：供应商须提交无重大违法记录声明。
《条例》规定，参加政府采购活动的供应商应当提供"参加政府采购活动前3年内在经营活动中没有重大违法记录的书面声明"。
看点11：政府采购项目预算须公开。
《条例》规定，采购人或者采购代理机构应当在招标文件、谈判文件、询价通知书中公开采购项目预算金额。
看点12：履约保证金有10%的限制。
采购文件要求中标或者成交供应商提交履约保证金的，供应商应当以支票、汇票、本票或者金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式提交。履约保证金的数额不得超过政府采购合同金额的10%。
看点13：采购合同也要公告了。
《条例》规定，采购人应当自政府采购合同签订之日起2个工作日内，将政府采购合同在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告，但政府采购合同中涉及国家秘密、商业秘密的内容除外。
看点14：明确供应商不得再参加同一采购项目其他采购活动的情形。
《条例》规定，除单一来源采购项目外，为采购项目提供整体设计、规范编制或者项目管理、监理、检测等服务的供应商，不得再参加该采购项目的其他采购活动。
看点15：资格预审合格的供应商情况有变应主动通知采购人。
《条例》规定，采购人或者采购代理机构对供应商进行资格预审的，资格预审公告应当在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。已进行资格预审的，评审阶段可以不再对供应商资格进行审查。资格预审合格的供应商在评审阶段资格发生变化的，应当通知采购人和采购代理机构。供应商未通知采购人和采购代理机构的，处以采购金额5‰的罚款，列入不良行为记录名单，中标、成交无效。
看点16：明确政府采购招标评标方法。
《条例》规定，政府采购招标评标方法分为最低评标价法和综合评分法。
看点17：供应商质疑投诉应有必要的证明材料。
《条例》规定，供应商质疑、投诉应当有明确的请求和必要的证明材料。
看点18：提供招标文件的期限不得少于5个工作日。
《条例》规定，招标文件的提供期限自招标文件开始发出之日起不得少于5个工作日。
看点19：七种行为属于恶意串通。
《条例》规定，有下列情形之一的，属于恶意串通：
（一）供应商直接或者间接从采购人或者采购代理机构处获得其他供应商的相关情况并修改其投标文件或者响应文件；
（二）供应商按照采购人或者采购代理机构的授意撤换、修改投标文件或者响应文件；
（三）供应商之间协商报价、技术方案等投标文件或者响应文件的实质性内容；
（四）属于同一集团、协会、商会等组织成员的供应商按照该组织要求协同参加政府采购活动；
（五）供应商之间事先约定由某一特定供应商中标、成交；
（六）供应商之间商定部分供应商放弃参加政府采购活动或者放弃中标、成交；
（七）供应商与采购人或者采购代理机构之间、供应商相互之间，为谋求特定供应商中标、成交或者排斥其他供应商的其他串通行为。
看点20：不能事先计算出价格总额的情形有了明确规定。
《条例》规定，政府采购法第三十条第四项规定的情形，是指因采购艺术品或者因专利、专有技术或者因服务的时间、数量事先不能确定等导致不能事先计算出价格总额。
看点21："只能从唯一供应商处采购"有了认定标准。
《条例》规定，政府采购法第三十一条第一项规定的情形，是指因货物或者服务使用不可替代的专利、专有技术，或者公共服务项目具有特殊要求，导致只能从某一特定供应商处采购。
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