【正盛说法】全国人大常委会委员建议进一步明确全国人大及其常委会立法权限

明确具体规定哪些是基本法律

　　法制网记者陈丽平

　　前不久在京举行的十二届全国人大常委会第十二次会议,再次审议了立法法修正案草案。一些常委委员和列席会议的全国人大代表建议,进一步明确全国人大和全国人大常委会的立法权限,对哪些是基本法律作出明确具体规定。

　　应加强人大立法职能

　　“立法管辖与立法体制有密切联系。”全国人大代表张素荣说,我国的立法体制从人大系统来看,被称作是一元两级的立法体制。即:在全国人大统一领导下,人大及其常委会和有权的地方人大及其常委会分别行使国家立法权和地方立法权。从行政系统看,也是中央和地方两级立法。但在中央一级中,包括国务院和国务院所属各部、委、局；在地方一级中,包括各级地方人民政府和各级地方政府所属的行政机构。此外还存在授权立法情况,全国人大及其常委会可以将属于自己的立法权授予国务院或地方人大及其常委会,国务院或地方人大及其常委会也可以将自己的立法权授给或将所得到的授权转授给下属机构或专门机构。由此可见,这种一元两级的立法体制实际上成了多元多级的立法体制。

　　张素荣说,人大系统负责法律、法规的制定。政府系统负责行政法规、规章的制定。全国人大和中央政府负责全国性的法律、法规、规章的制定；地方人大和地方政府负责地方性法规、规章的制定。加上各级人大和政府都可以进行立法授权或转授权,这样就有些复杂或混乱。表现在实践操作中,这种管辖混乱导致责任与权利不明确,有时甚至出现地方立法与国家法律、地方立法与地方立法、地方性法规与地方规章互相打架、互相冲突的现象。

　　张素荣认为,从法制统一的角度考虑,人大的立法职能应该加强,政府的立法职能应该削弱。具体的做法是:人大要充分发挥立法职能,制定立法规划,统筹立法资源,担负起制定法律、法规、规章的主要职责。政府系统只保留中央和省、地、县级政府以及特别行政区和经济特区政府的立法权,中央各部委以及各级政府职能机构的立法权原则上应取消,如果实在需要,可以通过授权立法方式解决。此外,对于授权立法也应严格限制,不仅要有时间、范围的限制,而且应考虑授权的必要性、被授权机关的立法能力和立法条件。

　　明确哪些是基本法律

　　莫文秀委员建议进一步明确最高立法机关内部的专属立法权。目前依照立法法规定,全国人大和全国人大常委会行使国家立法权,二者的基本权限划分是:全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律,全国人大常委会制定和修改除应由全国人大制定的法律以外的其他法律。建议在立法法修正案草案中增加规定,对何为刑事、民事、国家机构和其他基本法律作出明确说明,以明确全国人大及其常委会两者各自的专属立法权、各自的立法范围。

　　尹中卿委员认为,什么法律案该提交人民代表大会审议,什么法律案该提交常委会审议,应在立法法上有明确规定。建议将全国人大常委会制定和修改除应当由全国人大“制定的法律”,修改为“制定和修改的法律”,将在全国人大闭会期间对全国人大“制定的法律进行部分补充和修改”,改为“制定和修改的法律进行个别补充和修改”。这样能够进一步明确我国最高立法机关是全国人民代表大会,更加妥帖地处理代表大会与常委会的立法权力。

　　李安东委员建议对基本法律能明确的尽量明确,能具体的尽量具体。这样可以避免错误理解和无效争议,提高可执行性和可操作性。

　　社保事项应制定法律

　　李安东建议,对“只能制定法律”的事项中的“国家主权的事项”,修改为“国家主权、安全和领土的事项”,主要考虑:一是国家主权、安全和领土这三个词有不同的定义和内涵,不能完全相互替代；二是国家主权、安全和领土问题是国之大事,应该是最高权力机关制定。在立法法中应该把主权、安全和领土问题突出出来。

　　郑功成委员认为,在“只能制定法律”的事项中,列举了十一项,涉及到七大法律部门中的六大部门,唯一没有涉及到的是社会法部门。对公民来讲,现在关注最多、最具普遍性、最主要的权利就是社会权利,包括就业、劳动、各种社会保障以及老年人、儿童、残疾人等群体权利的维护。养老、医疗保险等都是涉及民生的基本权利,是老百姓高度关注的,和每个人的切身利益相关,只有制定法律才能明确公民的社会权益,而不应当继续由行政部门自行制定法规,甚至只用红头文件来规制。